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宜春市土地開發補充耕地的現狀與思考
日期:2019-12-20 10:03:00 文章点击数:  稿源: 江西省宜春市自然资源局 黄绍宏 欧阳文赟
 

爲落實最嚴格的耕地保護制度,破解宜春市耕地占補平衡、土地開發和旱地改水田難題,切實按照“占一補一,占優補優”的要求,依法依規管理好耕地占補平衡工作,爲全市經濟發展和城市建設提供強有力的用地保障服務。筆者深入靖安縣、宜豐縣,采取現場察看,召開座談會,個別交流等方式,就宜春市土地開發補充耕地工作的現狀、存在的問題和原因等進行了調研,並提出了改進的意見和建議。

一、全市土地開發補充耕地的現狀

土地開發情況。近五年來,欧美成年性色生活片下達宜春市土地開發補充耕地任務爲每年1.5萬畝。宜春市2014-2018年共竣工驗收土地開發項目209個,建設規模17.8萬畝,新增耕地面積11.78萬畝(其中水田面積2.18萬畝),每年均超額完成了省廳下達的補充耕地任務,有力保障了全市經濟社會發展的需要。

旱地改水田土地整治項目情況。2015年,爲緩解耕地占補平衡壓力,有效解決占優補優難題,宜春市在全省率先提出並實施了旱地改水田土地整治項目,這一做法隨後在全省、全國推廣實施,得到了省裏、原國土資源部的充分肯定。項目實施以來,全市共完成旱改水項目49個,建設規模2.13萬畝,新增水田面積1.77萬畝,破解了“占優補優、占水田補水田”的難題。

土地整理項目情況。20142016年上級下達宜春市土地整理項目資金約3.72億元,宜春市共實施土地整理項目50個,建設規模19.1萬畝。2017年根據省整合涉農資金統一建設高標准農田的要求,土地整理項目改由市農業農村部門負責全市高標准農田建設項目的實施,自然資源部門負責對高標准農田建設項目進行上圖入庫。2017年全市高標准農田建設項目新增耕地0.21萬畝,新增加産能約94萬公斤。

二、存在的問題和原因分析

1.後備資源不足,特別是水田資源嚴重匮乏。一方面土地開發補充耕地項目實施多年,僅近五年宜春市新增耕地面積就有11.78萬畝。而随着社会经济的发展,各类建设项目占用耕地却在逐年增多,全市耕地后备资源已严重不足,特别是一些山区县,这一现象尤为突出,可开发水田的后备资源更是少之又少。另一方面为建立最严格的生态环境保护制度,2019年年初自然資源部與生態環境部共同部署開展的生態保護紅線評估工作明確要求生態保護紅線內不得立項土地開發項目,給土地開發補充耕地工作帶來了更大的挑戰。如靖安縣52%的縣域面積劃入了生態保護紅線範圍,宜豐縣爲28%,全市多數縣(市、區)都屬于山區縣。生態保護紅線的劃定進一步“壓縮”了土地開發項目實施的空間。

2.新增耕地質量不高。一是經過這些年的土地開發,一些土壤較爲肥沃、交通比較便利、施工條件較好、易于開發的地塊已經開發殆盡,僅剩一些零星後備資源往往位置偏僻、土質較差、施工條件不佳的地塊,所以開發出來的新增耕地等別偏低。二是土地開發預算定額陳舊。目前,土地開發項目預算定額還在使用2012年的版本,預算定額人工預算單價爲44-58/日,遠遠低于當前普遍的人工單價,造成部分項目預算偏低,投資不足,影響工程施工質量。三是新開發耕地建後培肥不到位。新開發的耕地質量原本就不如原有耕地的質量,再加上部分建成後項目後期培肥資金落實不到位。有些地方每年每畝僅僅100元培肥資金,培肥力度不夠,群衆在新增耕地上收益不佳,造成土地撂荒。四是建設占用耕地表土剝離難度較大。雖然國家鼓勵推廣建設占用耕地表土剝離,用于新增耕地土壤提質改造,但土地開發項目一般分布在各個鄉鎮,距城市規劃區較遠,造成建設占用耕地表土剝離的運輸成本較高,而且目前還未有相關政策支持,實施表土剝離難度較大。

3.項目實施主觀意識存在偏差。一方面部分地方還存在“唯指標論”的現象,不考慮實際情況,在一些地處偏遠、人煙稀少的地方實施土地開發項目,導致新增耕地屢屢撂荒,發揮不出應有的效益,純粹是爲了獲得耕地占補平衡指標而進行土地開發,對項目的實效性考慮不多。另一方面,部分土地開發項目的實施不具備前瞻性、全面性。一些土地開發項目實施後不久,就因爲旅遊業、工業發展、道路建設甚至是城市基礎建設等建設占用。尤其是城市周邊地區的項目,不考慮城市擴張發展的實際情況,造成項目剛剛驗收就被建設占用的現象,不僅浪費政府資金,還消耗了原本就十分緊缺的耕地資源。

4.項目後期管護困難。一是項目管護沒有明確的時間界限。例如靖安縣在2003年實施的土地開發項目,在今年先後被自然資源部、南京督察局兩次核查,項目所在鄉鎮對此花費大量人力物力財力,站在全市來看,花費在此類項目上的人、財、物所需甚大,造成資源浪費的同時也影響項目所在鄉鎮實施土地開發項目的積極性。二是管護主體落實困難。一方面隨著國家政策的支持,大多數的群衆都從山上移民搬遷,一些原來在邊遠山區開發出來的耕地沒人管護。另一方面近年農産品收益不高,農民耕作的積極性不高。新增耕地的産量較原有耕地産量又更低,群衆在新增耕地上收益甚微,多數群衆選擇外出務工,造成大量勞動力流失,甚至連一些村落周邊的基本農田都逐漸撂荒。三是新開發耕地種植品種受限。爲了發揮項目的經濟效益,提高農村農民的收入,多數群衆根據當地實際情況在新開發的耕地上種植油茶、果樹、藥材等經濟作物,但目前上級的相關政策對于是否能種植這些經濟作物目前仍然不明朗,不僅僅是群衆,甚至一些幹部也心中存在疑慮。

三、改進土地開發補充耕地的意見和建議

1.多途徑開拓挖掘後備資源。一是正確認識全國土地第三次調查工作的重要性。土地第三次調查既是挑戰也是機遇,要將自然資源部門土地第三次調查與林業部門第二次林業調查相結合,對一些殘次林等經濟效益不高、適合立項土地開發項目的地塊,合理標注地類,盡可能爲今後的土地開發補充耕地多留後備資源。二是合理劃定生態保護紅線。在劃定生態保護紅線時充分考慮各縣(市、區)實際,對原來已經實施了土地開發項目的地塊和今後將要實施的地塊通過轄區內部調整,避免將這兩類地塊劃入生態保護紅線中。三是充分利用高標准農田建設項目實現有效新增耕地和提高耕地質量、增加産能。積極主動與農業農村部門溝通協調,自然資源部門要早介入、早跟進,在符合高標准農田建設及上圖入庫的要求下盡量將項目區周邊可産出新增耕地的零星地塊納入項目建設,拓寬補充耕地途徑。

2.多管齊下提高新增耕地質量。一是合理選擇開發地塊。對于一些遠離居民聚集地、管理不便、地塊面積較小、施工條件非常困難的地塊,不建議立項實施,避免實施之後因無人耕作導致常年撂荒。二是建議修訂土地開發預算定額。目前使用的土地開發預算定額還是2012年的版本,在這些年內,人工、材料、機械等工程建設費用逐年上漲,很多定額價格與市場上的信息價格差距巨大,對工程施工造成一定的影響。三是充分考慮後期土壤培肥。在設計階段就要將後期土壤培肥資金列入項目預算,根據新增耕地的等別差異,確定合適的培肥方案和培肥資金,避免新增耕地因土壤肥力不足、收益低下而無人耕作。四是出具相關支持政策,積極實施建設用地表土剝離。在城市建設用地土地出讓過程中,充分考慮表土剝離資金,並將其列入土地出讓成本,提高表土剝離實施的可能性與可操作性。

3.多方面考慮項目實施可行性。一方面要避免“唯指標論”。不要一味追求新增耕地指標而去實施一些開發出來就“撂荒”的土地開發項目,否則不僅會造成政府資金浪費,而且還給後期管理帶來許多問題。另一方面要對擬實施的項目進行規劃論證。對宜春市來說,城市擴張步伐還在向前邁進,各個縣(市、區)甚至鄉鎮、集鎮建設發展迅速,城市道路和鄉村公路建設全面鋪開,鄉村旅遊業蓬勃發展等等,在土地開發項目立項時應該充分考慮項目是否符合當地規劃發展要求,避免造成資源浪費和重複建設。

4.多舉措加強項目後期管護。一是建議明確新增耕地管護年限。無期限的管護不僅給自然資源部門,還給項目所在地當地政府帶來很大的壓力,每年都有新項目實施,滾雪球式項目堆積對管護的要求和需要投入的資金越來越大,甚至管護所需資金大于項目産生的效益。建議新開發的補充耕地項目明確監督管護年限。二是明確管護主體。鑒于當前農村勞動力大量流失,提倡項目管護由項目所在地的鄉鎮或村民小組行使管護職責,如宜豐縣石市鎮通過招投標確定項目管護責任人,明確了管護主體,也發揮出了項目效益。三是建議因地施策,充分發揮項目效益。目前宜春市實施土地開發項目多數種植了油茶、藥材,部分地區根據當地實際情況也種植了多種多樣的經濟作物,經濟效益普遍高于種植其他糧食作物。但目前在政策上還存在一些偏差,不夠明確。建議對已實施的土地開發項目只要保留耕作層,隨時可恢複爲農作物耕作的地塊的,應充分考慮當地生産生活習慣和發展特點,爲最大限度提高新增耕地的經濟效益,允許並鼓勵進行産業結構調整,種植多種多樣的經濟作物。

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